Mỹ điều chỉnh chính sách thuế, cơ hội nào cho tư nhân hóa sân bay

Một báo cáo mới đây của Viện Brookings đã tạo ra nhiều tranh luận trong giới chính sách hàng không Mỹ. Báo cáo này cho rằng, chỉ cần một số điều chỉnh trong cơ chế thuế, Mỹ hoàn toàn có thể mở đường cho làn sóng tư nhân hóa sân bay thương mại, điều mà nhiều quốc gia đã thực hiện từ hàng chục năm trước.

Tác giả báo cáo, Robert Poole, chuyên gia thuộc Quỹ Reason và là người nhiều năm vận động cho tư nhân hóa kiểm soát không lưu nhấn mạnh rằng mô hình đối tác công tư đã chứng minh hiệu quả rõ rệt trong hạ tầng đường cao tốc và giao thông đô thị.

Thế nhưng, nghịch lý nằm ở chỗ trong khi đường sá và tàu điện đã quen thuộc với vốn tư, thì gần như toàn bộ sân bay thương mại tại Mỹ vẫn thuộc sở hữu nhà nước. Ngoại lệ duy nhất là sân bay quốc tế Luis Muñoz Marín ở San Juan, Puerto Rico, đi theo mô hình đối tác công tư từ năm 2013.

Hai bức tranh trái ngược

So với phần còn lại của thế giới, Mỹ đang là “người đi chậm” trong cuộc chơi tư nhân hóa sân bay.

Tại châu Âu, nhiều sân bay lớn như Heathrow (Anh), Charles de Gaulle (Pháp) hay Frankfurt (Đức) đều đã được bán cổ phần hoặc cho thuê dài hạn. Các chính phủ coi đây là cách vừa huy động vốn tư nhân để nâng cấp hạ tầng, vừa giảm gánh nặng ngân sách.

Australia và Mỹ Latinh cũng đi theo xu hướng tương tự. Ở Mexico và Brazil, hầu hết sân bay quốc tế đã nằm trong tay các tập đoàn tư nhân, vốn cam kết đầu tư lớn để mở rộng và cải thiện dịch vụ.

Châu Á không nằm ngoài làn sóng này. Ở Ấn Độ, Nhật Bản hay Philippines, mô hình nhượng quyền khai thác sân bay ngày càng phổ biến, thu hút nhiều nhà đầu tư quốc tế.

Trái lại, tại Mỹ, dù Quốc hội đã cho phép áp dụng P3 trong hàng không, kết quả thực tế vẫn rất hạn chế. Ngoài San Juan, chưa có sân bay nào chính thức bước vào tiến trình này. Nguyên nhân không chỉ ở khung pháp lý phức tạp, mà còn ở tâm lý dè dặt của chính quyền địa phương trước việc “buông tay” một tài sản công cộng chiến lược.

Vấn đề cốt lõi: Chính sách thuế

Theo ông Poole, trở ngại lớn nhất chính là hệ thống thuế và tài chính sân bay. Hiện nay, hầu hết các sân bay Mỹ dựa vào trái phiếu miễn thuế để huy động vốn. Nhưng quy định buộc phải tất toán toàn bộ khoản nợ này trước khi chuyển giao quyền quản lý khiến nhiều địa phương không dám thử.

Giới đầu tư từ lâu đã để mắt đến thị trường Mỹ. Các quỹ hạ tầng quốc tế và tập đoàn đầu tư từng bày tỏ quan tâm đến Chicago Midway hay St. Louis Lambert, những sân bay lớn với lưu lượng hành khách khổng lồ. Song, họ vẫn đứng ngoài quan sát, chờ một khung pháp lý minh bạch và cơ chế thuế hấp dẫn hơn.

Chính quyền địa phương thì đứng trước bài toán lợi ích, rủi ro. Tư nhân hóa có thể giúp mang về nguồn thu lớn để giải quyết nợ công và chi phí hưu trí. Nhưng song song đó là lo ngại mất quyền kiểm soát hạ tầng hàng không, vốn được coi là tài sản gắn liền với an ninh và chủ quyền.

Các hãng hàng không, ngược lại, không còn là rào cản lớn. Nhiều hãng khẳng định họ quan tâm nhiều hơn đến chất lượng dịch vụ và chi phí vận hành, chứ không quá chú trọng sân bay thuộc sở hữu công hay tư. Nếu tư nhân hóa đi kèm với nâng cấp hạ tầng và trải nghiệm hành khách tốt hơn, các hãng bay thậm chí còn có lợi.

ACI World, trong một báo cáo năm 2018, cho biết các sân bay có vốn tư nhân thường đầu tư cơ sở hạ tầng nhiều hơn 14% so với sân bay công, và coi đây là một giải pháp hữu hiệu để thu hẹp khoảng cách đầu tư toàn cầu. Giám đốc điều hành khi đó, Angela Gittens, khẳng định: “Có đầy đủ bằng chứng về giá trị mà đầu tư tư nhân mang lại cho sân bay trên khắp thế giới.”

Ngược lại, IATA lại tỏ ra dè dặt. Cựu Tổng giám đốc Alexandre de Juniac từng nhấn mạnh: “Các hãng hàng không chưa từng thấy một trường hợp tư nhân hóa sân bay nào thực sự mang lại lợi ích lâu dài như những gì được hứa hẹn.” Ông cảnh báo, bán tài sản sân bay để có khoản tiền mặt ngắn hạn cho ngân khố là một sai lầm.

Tại châu Á, đại diện IATA, Vinoop Goel, cũng lưu ý rằng “các tư nhân hóa toàn diện thường dẫn đến chi phí tăng cho nhiều bên liên quan”, và rằng các sân bay hàng đầu khu vực như Changi (Singapore) hay Incheon (Hàn Quốc) vẫn vận hành xuất sắc dưới sở hữu nhà nước.

Con đường phía trước cho Mỹ chắc chắn không dễ dàng. Ngoài yếu tố chính trị, nơi dư luận thường nhạy cảm với việc “bán tài sản công”, còn có rủi ro tài chính: hợp đồng P3 phải được thiết kế công bằng để tránh tình trạng “tư nhân hưởng lợi, công cộng gánh lỗ”.

Thêm vào đó là nỗi lo về tác động xã hội đặc biệt nếu phí dịch vụ tăng cao sau tư nhân hóa, gây áp lực lên hành khách. Tuy nhiên, với thực trạng hạ tầng hàng không Mỹ đang quá tải và nhu cầu vốn đầu tư ngày càng lớn, áp lực cải cách là không thể phủ nhận. Như ông Poole nhận định, nếu chính sách thuế được điều chỉnh, “làn sóng tư nhân hóa sân bay hoàn toàn có thể trở thành hiện thực trong thập niên tới”.

Liệu nước Mỹ có sẵn sàng “chia sẻ” quyền kiểm soát hạ tầng hàng không vốn từ lâu được coi là biểu tượng chủ quyền để đổi lấy nguồn vốn tư nhân và sự linh hoạt trong quản trị? Câu trả lời cho câu hỏi này sẽ quyết định không chỉ tương lai các sân bay Mỹ, mà còn cả mô hình hợp tác công – tư trong nền kinh tế lớn nhất thế giới.