Tư nhân hóa sân bay ở Mỹ - Từ thất bại chính sách đến cơ hội vàng
Dù sở hữu hệ thống sân bay thương mại lớn nhất thế giới, Mỹ lại gần như đứng ngoài làn sóng tư nhân hoá hạ tầng hàng không toàn cầu. Sau gần ba thập kỷ thử nghiệm, kết quả đạt được vẫn rất hạn chế. Tuy nhiên, với tiềm năng tài sản khổng lồ và nhu cầu đầu tư ngày càng tăng, tư nhân hoá sân bay tại Mỹ đang được nhìn nhận lại như một chiến lược phát triển hạ tầng bền vững để có thể khai thác “mỏ vàng” sân bay một cách hiệu quả.
Vì sao Mỹ đứng ngoài làn sóng tư nhân hóa sân bay?
Trong bối cảnh toàn cầu hoá và cạnh tranh ngày càng gay gắt trong ngành hàng không, việc tối ưu hoá hiệu quả vận hành sân bay trở thành một yêu cầu cấp thiết. Trong khi nhiều quốc gia đã mạnh dạn chuyển giao quyền sở hữu và quản lý sân bay sang khu vực tư nhân, thì Mỹ – quốc gia sở hữu hệ thống sân bay thương mại lớn nhất thế giới – lại gần như đứng ngoài làn sóng tư nhân hoá này.
Trở lại lịch sử ngành hàng không Mỹ, từ năm 1996, Mỹ đã khởi động chương trình thí điểm tư nhân hoá sân bay (Airport Pilot Privatization Program – APPP), nhưng sau gần ba thập kỷ, chỉ duy nhất một sân bay là Luis Muñoz Marín ở San Juan, Puerto Rico thực sự chuyển giao thành công.
Gần 3 thập kỷ mới chỉ có một sân bay được tư nhân hóa đúng nghĩa đã đặt ra câu hỏi: Tại sao một quốc gia có tiềm lực tài chính, công nghệ và quản trị hàng đầu lại không thể thúc đẩy tư nhân hoá sân bay như các nước khác?
Cụ thể, hiện Mỹ sở hữu hơn 500 sân bay thương mại có lịch trình bay thường xuyên, phần lớn thuộc sở hữu công cộng. Tháng 9/1997, Cục Hàng không Liên bang Mỹ (FAA) chính thức thực hiện Chương trình APPP nhằm thử nghiệm tư nhân hoá sân bay. Mục tiêu là cho phép tối đa 10 sân bay chuyển giao quyền sở hữu hoặc vận hành sang khu vực tư nhân, với sự giám sát của Liên bang. Tuy nhiên, sau gần ba thập kỷ, chỉ duy nhất sân bay Luis Muñoz Marín ở San Juan, Puerto Rico thực hiện thành công việc chuyển giao theo mô hình nhượng quyền dài hạn. Các sân bay khác như: Stewart International (New York) và Midway (Chicago) từng được đề xuất tư nhân hoá nhưng đều gặp phải rào cản chính trị, pháp lý hoặc tài chính khiến quá trình bị đình trệ hoặc huỷ bỏ.
Theo giới chuyên gia thì các quy định của Bộ Giao thông vận tải Mỹ (DOT) và FAA tạo ra nhiều ràng buộc dẫn đến việc gần 3 thập kỷ chỉ có một sân bay được tư nhân hóa thành công, đó là: Thứ nhất, giới hạn số lượng sân bay được phép tư nhân hoá; Thứ hai, yêu cầu miễn trừ đặc biệt về sử dụng doanh thu và quyền tiếp cận; Thứ ba, ràng buộc về trợ cấp liên bang và quy trình phê duyệt kéo dài; Thứ tư, thiếu cơ chế chia sẻ lợi ích tài chính hấp dẫn cho địa phương.
Đi tìm nguyên nhân thất bại
Theo chuyên gia kinh tế Mỹ thì nguyên nhân của thất bại tư nhân hóa sân bay, đầu tiên được chỉ ra là rào cản pháp lý và hành chính. Tức là các quy định của DOT, FAA khiến quá trình chuyển giao quyền sở hữu hoặc vận hành sân bay trở nên phức tạp. Các sân bay nhận trợ cấp Liên bang phải tuân thủ quy định về sử dụng đất công và chia sẻ doanh thu, làm giảm tính hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân. Cơ bản nhất là việc xin phép, phê duyệt và đàm phán hợp đồng nhượng quyền thường kéo dài và thiếu tính linh hoạt, khiến cho nhà đầu tư không mặn mà khi tiến hành các hoạt động tiến hành đầu tư.
Theo chuyên gia kinh tế Mỹ thì nguyên nhân của thất bại tư nhân hóa sân bay, đầu tiên được chỉ ra là rào cản pháp lý và hành chính. Tức là các quy định của DOT, FAA khiến quá trình chuyển giao quyền sở hữu hoặc vận hành sân bay trở nên phức tạp.
Điều thứ hai, nhà đầu tư tư nhân ở Mỹ lo ngại mất quyền kiểm soát và nguồn thu khi đầu tư. Bởi, chính quyền địa phương (các bang) thường coi sân bay là “tài sản chiến lược” gắn liền với phát triển kinh tế vùng. Việc chuyển giao cho tư nhân có thể khiến địa phương mất quyền kiểm soát về quy hoạch, giá dịch vụ và định hướng phát triển. Hơn nữa, nguồn thu từ phí sân bay, bãi đỗ và dịch vụ thương mại là một phần quan trọng trong ngân sách địa phương, nên việc “bán” sân bay cho tư nhân bị xem là rủi ro tài chính.
Điều thứ ba, chính sách tư nhân hóa không có cơ chế chia sẻ lợi ích hấp dẫn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Vì không có cơ chế chia sẻ lợi ích nên việc chuyển nhượng sân bay không mang lại nguồn thu trực tiếp cho địa phương do bị ràng buộc bởi quy định Liên bang. Đặc biệt, các mô hình đối tác công-tư (PPP) hiện tại của Mỹ chưa đủ hấp dẫn để khuyến khích các bên tham gia, nhất là nhà đầu tư trong việc tư nhân hóa các sân bay.
Điều thứ tư, với Mỹ, khi đầu tư, các nhà đầu tư rất ảnh hưởng bởi chính trị và phản ứng của dư luận, công chúng. Với chính quyền địa phương, nơi có sân bay hoạt động, việc tư nhân hoá sân bay dễ bị gắn với hình ảnh “bán tài sản quốc gia”, gây phản ứng tiêu cực từ công chúng và các nhóm lợi ích, dẫn đến chính khách của địa phương rất lưu tâm. Các chính trị gia thường e ngại rủi ro chính trị khi đề xuất chuyển giao sân bay, đặc biệt trong các kỳ bầu cử. Thiếu chiến lược truyền thông để giải thích rõ lợi ích dài hạn của tư nhân hoá.
Nguyên nhân thất bại cuối cùng được chỉ ra là Mỹ chưa hề có điển hình về tư nhân hóa sân bay thành công để các nhà đầu tư nhìn vào đó mà xem xét, đánh giá. Ngoài sân bay San Juan (Puerto Rico) duy nhất được tư nhân hóa thì sân bay từng thử nghiệm như: Midway (Chicago) hay Stewart (New York) đều gặp thất bại hoặc bị huỷ bỏ giữa chừng. Thực tế đó cho thấy, việc thiếu “Mô hình thực tiễn”/“case study” nội địa khiến các địa phương và nhà đầu tư thiếu niềm tin vào khả năng triển khai.
“Mỏ vàng” sân bay Mỹ chưa được khai thác
Theo ước tính của các quỹ đầu tư hạ tầng, tổng giá trị tài sản của các sân bay thương mại Mỹ có thể lên tới hàng trăm tỷ USD. Các sân bay lớn như: LAX (Los Angeles), JFK (New York), và ORD (Chicago O’Hare) có lưu lượng hành khách thuộc tốp đầu thế giới, với doanh thu từ dịch vụ phi hàng không (bãi đỗ, bán lẻ, quảng cáo) ngày càng tăng.
Nhiều sân bay Mỹ đang đối mặt với tình trạng quá tải, cơ sở vật chất xuống cấp và thiếu vốn đầu tư để mở rộng. Đây được coi là “mỏ vàng” sân bay cho các nhà đầu tư để tư nhân hóa sân bay mà không phải quốc gia nào cũng có.
Theo chuyên gia, các sân bay Mỹ, nếu được tư nhân hóa, nhận được sự quan tâm, đầu tư của nhiều quỹ như: Global Infrastructure Partners (GIP), Macquarie và IFM Investors… Các quỹ đầu tư trên đã đầu tư vào nhiều sân bay quốc tế và đang tìm kiếm cơ hội tại Mỹ. Điều quan trọng là cơ chế, thiết chế đầu tư mà các nhà đầu tư quốc tế quan tâm, đó là mô hình nhượng quyền dài hạn hoặc hợp tác công–tư (PPP) được xem là phù hợp với khẩu vị rủi ro của các nhà đầu tư hạ tầng.
Với nhà đầu tư hạ tầng quốc tế, vấn đề của họ là cơ chế đầu tư, vận hành và quyền lợi. Và, khi tư nhân hóa sân bay thì các địa phương sẽ có nhiều lợi ích như:
Tăng hiệu quả vận hành thông qua quản trị chuyên nghiệp và công nghệ hiện đại
Tối ưu hoá doanh thu phi hàng không, giảm phụ thuộc vào phí hàng không truyền thống
Giảm gánh nặng ngân sách cho chính quyền địa phương, đồng thời tạo nguồn thu mới từ chuyển nhượng hoặc chia sẻ lợi nhuận
So sánh quốc tế – Bài học từ các mô hình thành công
Sân bay
Heathrow
Mô hình tư nhân hoá
Nhượng quyền dài hạn
Kết quả đạt được
Tăng hiệu suất, đầu tư mở rộng, IPO
Sân bay
Sydney Airport
Mô hình tư nhân hoá
Bán cổ phần qua thị trường
Kết quả đạt được
Thu hút vốn tư nhân, cải thiện dịch vụ
Sân bay
Toronto Pearson
Mô hình tư nhân hoá
Công ty phi lợi nhuận
Kết quả đạt được
Quản trị hiệu quả, tự chủ tài chính
Sân bay
Changi Airport
Mô hình tư nhân hoá
Công ty nhà nước vận hành thị trường
Kết quả đạt được
Dẫn đầu về chất lượng dịch vụ
Sân bay
Santiago Airport
Mô hình tư nhân hoá
PPP với nhà đầu tư quốc tế
Kết quả đạt được
Mở rộng nhà ga, tăng lưu lượng hành khách
Tư nhân hoá không đồng nghĩa với “bán đứt”; hiệu quả quản trị, truyền thông chiến lược và mô hình linh hoạt là yếu tố then chốt.
Mỹ có thực sự muốn thúc đẩy tư nhân hoá sân bay không?
Thực tế, Mỹ có kế hoạch mở rộng chương trình AIPP (Airport Investment Partnership Programme thay thế APPP từ năm 2018) như:
Tăng số lượng sân bay thực hiện tư nhân hoá, đơn giản hoá quy trình bằng việc sử dụng công cụ tài chính ưu đãi gồm mở rộng Trái phiếu ưu đãi thuế cho hợp tác công–tư (Private Activity Bonds - PABs) nhằm huy động vốn tư nhân cho các dự án công cộng, giảm chi phí tài chính cho nhà đầu tư tư nhân nhờ ưu đãi thuế từ đó khuyến khích mô hình hợp tác công–tư (PPP).
Mỹ đánh giá cao đề xuất từ các Tổ chức Tư vấn Chính sách (Think Tank); Reason Foundation nhằm cải cách quy định, khuyến khích PPP. Với Brookings Institution, Mỹ cần ở họ mô hình, kế hoạch xây dựng hệ sinh thái đầu tư hạ tầng sân bay.
Thử nghiệm mô hình PPP nội địa: Như Nhà ga Terminal B – Sân bay LaGuardia.
Truyền thông chiến lược: Thay đổi nhận thức từ “bán tài sản” sang “tối ưu tài sản công”.
Tư nhân hoá sân bay tại Mỹ là một hành trình đầy thách thức nhưng cũng đầy tiềm năng. Việc chậm trễ không đồng nghĩa với thất bại, mà là cơ hội để thiết kế lại chiến lược một cách bài bản.
Với sự điều chỉnh chính sách từ DOT, FAA và sự tham gia của các quỹ đầu tư toàn cầu, Mỹ hoàn toàn có thể chuyển mình, khai thác “mỏ vàng” sân bay để phục vụ phát triển kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh và tạo ra giá trị bền vững cho xã hội.